Органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе отменять свои правовые акты о предоставлении земельных участков с целью их изъятия

Статьей 39.2 ЗК РФ установлено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 – 11 ЗК РФ (далее также – уполномоченный орган). Но бывает на практике, что эти же уполномоченные органы в порядке так называемого самоконтроля отменяют свои решения о предоставлении земельных участков с целью их изъятия. С точки зрения действующего законодательства это совершенно незаконно, что я и хочу обсудить в этой заметке.

В соответствии со ст. 44 ЗК РФ право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, по иным основаниям, предусмотренным гражданским и земельным законодательством.

Пунктом 1 ст. 46 ЗК РФ установлено, что аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством.

Согласно п. 1 ст. 54 ЗК РФ принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по основаниям, указанным в подп. 1 п. 2 ст. 45 настоящего Кодекса, осуществляется на основании вступившего в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка (при условии неустранения ненадлежащего использования земельного участка после назначения административного наказания), за исключением случаев, указанных в п. 2 настоящей статьи. Пунктом 2 статьи предусмотрено, что принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленным государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений), по основаниям, указанным в подп. 1 п. 2 ст. 45 настоящего Кодекса, осуществляется по решению исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных ст. 39.2 настоящего Кодекса, об изъятии земельного участка (при условии неустранения ненадлежащего использования земельного участка).

Из приведенных норм видно, что ЗК РФ либо прямо говорит о необходимости наличия судебного акта об изъятии земельного участка, либо ссылается на основания и порядок прекращения прав, установленные гражданским и земельным законодательством (как правило, это судебный порядок). Однако прекращение прав на земельный участок в порядке отмены уполномоченным органом своего же решения о предоставлении земельного участка действующим законодательством не предусмотрено. Изъятие земельного участка таким путем противозаконно.

По одному из споров Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в определении от 18 ноября 2014 г. № 29-КГ14-3 указала следующее: «Управление муниципального имущества администрации г. Пензы обратилось в суд с иском к Мишиневу С.В. о расторжении договоров аренды земельных участков и возложении обязанности возвратить земельные участки. В обоснование требований истец указал, что ответчик по договорам аренды пользуется тремя земельными участками с кадастровыми номерами < ...>; < ...>; < ...>, расположенными в г. < ...>, в районе ул. < ...>, < ...>, с целевым назначением — для строительства. Постановлением администрации г. Пензы от 4 июля 2013 г. N 592 «в порядке самоконтроля» были отменены постановления 2012 года о выделении указанных выше земельных участков, на основании которых были заключены оспариваемые договоры аренды…
Решением Ленинского районного суда г. Пензы от 26 сентября 2013 г. в удовлетворении исковых требований о расторжении договоров аренды и возврате земельных участков отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Пензенского областного суда от 17 декабря 2013 г. решение суда первой инстанции отменено и постановлено новое решение, которым исковые требования удовлетворены, расторгнуты договоры аренды спорных земельных участков и на ответчика возложена обязанность возвратить их по акту приема-передачи истцу…
Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в жалобе и возражениях на нее, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что имеются предусмотренные статьей 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены в кассационном порядке апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Пензенского областного суда от 17 декабря 2013 г…
Единственным основанием для расторжения договоров аренды, указанным как истцом, так и судом апелляционной инстанции, является отмена «в порядке самоконтроля» органом местного самоуправления постановлений о предоставлении земельных участков в аренду, что по существу является расторжением договора по требованию одной из сторон.
Между тем такого основания расторжения договора аренды нормами гражданского либо земельного законодательства не предусмотрено.
Статьи 29 и 30 Земельного кодекса Российской Федерации, на которые сослался суд апелляционной инстанции, регулируют вопросы предоставления земельных участков и находятся в главе V «Возникновение прав на землю». Основания и порядок прекращения прав на землю установлены нормами главы VII Земельного кодекса Российской Федерации, которые судом апелляционной инстанции не применялись. Кроме того, эта глава Земельного кодекса Российской Федерации не предусматривает указанных судом апелляционной инстанции оснований для расторжения договоров аренды земельных участков.
Вывод суда апелляционной инстанции о том, что сохранение договоров аренды нарушает публичный порядок и принцип правовой определенности является необоснованным. Публичный порядок, принципы правовой определенности и уважения собственности в данном случае нарушаются произвольным расторжением договоров аренды с изъятием законно предоставленных земельных участков, на которых находятся объекты капитального строительства. При этом право собственности на данные объекты строительства зарегистрировано надлежащим образом, а законность их возведения никем не оспорена».

По другому делу Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ в определении от 11 марта 2015 г. № 18-КГ14-206 указала следующее: «В соответствии со статьями 28, 34 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», статьей 50 Устава МО г. Краснодар гражданам… предоставлены в собственность бесплатно земельные участки для садоводства в Садоводческом некоммерческом товариществе « » в Центральном внутригородском округе г. Краснодара на основании распоряжений главы администрации Центрального внутригородского округа г. Краснодара от 3 марта 2008 года № 280-р, 281-р, 282-р, 309-р, 311-р, 310-р, 298-р, 285-р, 284-р,297-р, 293-р и от 5 марта 2008 года № 371-р и № 352-р.
На основании перечисленных постановлений органа местного самоуправления земельные участки поставлены на кадастровый учет и за указанными гражданами в установленном законом порядке зарегистрировано право собственности на соответствующие земельные участки, о чем сделана запись в ЕГРП и выданы свидетельства о государственной регистрации права от 6 марта 2009 года…
Постановлениями главы администрации Центрального внутригородского округа г. Краснодар от 14 декабря 2010 года № 203-р, 202-р, 204-р, 188-р, 186-р, 197-р, 211-р, 189-р, 215-р, 185-р, 192-р, 184-р, 210-р указанные выше постановления отменены, на Царанова И.Г. и Григорян В.Г. главой администрации возложена обязанность освободить принадлежащие им на праве собственности земельные участки, привести их в пригодное для дальнейшего использования состояние…
Основания и порядок прекращения прав на землю предусмотрены нормами главы VII Земельного кодекса Российской Федерации, которые не предоставляют органу местного самоуправления право отменить ранее принятый муниципальный правовой акт о предоставлении гражданам в собственность бесплатно земельных участков, право собственности на которые зарегистрировано в установленном законом порядке».

Таким образом, полномочия по самоконтролю в виде отмены или приостановления действия правового акта не могут распространяться на неограниченный период времени. Если такой правовой акт уже породил права на земельный участок, то отмена правового акта самим уполномоченным органом и изъятие на этом основании земельного участка без соответствующего судебного решения противоречит закону.

В этом случае уполномоченный орган не лишен возможности оспаривать в суде ненормативный акт, на основании которого возникли права на земельный участок, не подменяя собой судебные органы и не распространяя свои полномочия по самоконтролю на неограниченный срок.